Sverige, Nato och dual use – när försvar och tillväxt drar åt samma håll

När Sverige gick med i Nato i mars 2024 resulterade det i mer än ett paradigmskifte. Både det geopolitiska och militära läget i norra Europa och den svenska transportinfrastrukturen förändrades för alltid. Därför måste infrastrukturen nu planeras utifrån en ny verklighet.

Sverige har sedan länge varit en av Natos närmaste samarbetspartner, långt innan Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 och den efterföljande opinionsförändringen i Natofrågan. Men att bli en fullvärdig medlem av Nato innebär en helt ny nivå av strategiskt samarbete med allierade och grannländer. Sverige kommer att ha en roll som logistiknav och transitkorridor i Nato – både i fredstid och under potentiella militära konflikter. Det är viktigt för att kunna flytta trupper och utrustning över hela Skandinavien, framför allt från väst till öst och runt Östersjön.

Ny syn på infrastruktursatsningar

Natomedlemskapet har lett till att Sverige nu gör historiskt stora satsningar på ny och förbättrad infrastruktur som omfattar allt från att säkra hamnar till att åtgärda brister och luckor i järnvägssystemet. Enligt rapporter från 2024 kan uppgraderingarna av infrastrukturen kopplade till Natos krav komma att uppgå till flera miljarder euro. Samma år meddelade den svenska regeringen att man kommer att göra stora investeringar i landets vägar och järnvägar under de kommande 12 åren. Mindre än ett år senare var planerna i full gång med att skapa en järnvägsförbindelse mellan Norge och Finland för att möjliggöra transporter av Natostyrkor genom Sverige.

Huvudfrågan är inte längre hur mycket Sverige avser att investera i transportinfrastrukturen. Nu handlar det snarare om huruvida systemet för planering och leverans av infrastruktur kan fungera tillräckligt snabbt för att uppfylla de krav som Natomedlemskapet innebär. Det strategiska kravet på en snabbare utveckling ger Sverige en unik möjlighet att tänka om när det gäller prioritering, finansiering och implementering av infrastruktur.

Det är värt att notera att Sveriges säkerhetspolitiska doktrin länge har betonat begreppet totalförsvar som bygger på en integration av den civila och den militära kapaciteten – en logik som i sig stödjer investeringar i dual use-infrastruktur, det vill säga infrastruktur med dubbla eller flera användningsområden. I praktiken har dock det perspektivet endast delvis återspeglats i landets infrastrukturpolitik och inte prioriterats konsekvent över tid.

Rätt riktning, fel hastighet

Sveriges infrastrukturmål är ambitiösa. De resurser som nu mobiliseras för att möta Natos transportbehov är betydande. Men det nuvarande systemet för infrastrukturutveckling saknar den genomförandekapacitet som krävs.

Stora järnvägsprojekt i Sverige kan ta årtionden från idé till färdigställande. Uppdateringen av befintliga transporttillgångar har också varit långsam och ineffektiv. Många järnvägslinjer i landet används för närvarande i mycket högre utsträckning än vad de är byggda för.

I vissa avseenden är systemet för infrastrukturutveckling i Sverige föråldrat. Utvecklingen av järnvägarna, till exempel, hanteras genom de tolvåriga åtagandena i den nationella planen för transportinfrastruktur. Det begränsar möjligheten att anpassa sig till förändrade omständigheter och delar upp finansieringen mellan att förutse framtida behov och att reglera underhållsskulden. Utdragna tillståndsprocesser och oklara prioriteringar mellan nationella och regionala intressen skapar ytterligare flaskhalsar. Dessutom kan förseningar förlängas ytterligare av komplicerade och krävande processer, såsom överklaganden av upphandlade kontrakt för statligt finansierade projekt.

Det svenska systemet för infrastrukturutveckling har aldrig saknat en vision. Men det saknar tempo. Trögheten som präglar systemet kunde kanske tolereras när det geopolitiska läget var stabilt, men inte idag. Det krävs strukturreformer, annars riskerar de högt satta målen och budgetarna för militära transporter för Nato att kollidera med samma hinder som har bromsat infrastrukturutvecklingen i Sverige i decennier.

Ökad användning vid beredskap och i fredstid

Det finns många sätt att förbättra infrastrukturutvecklingen i Sverige – allt från nya finansieringsmodeller till bättre institutionell utformning – men den viktigaste underliggande förändringen bör ske i synen på tillgångar, till exempel järnvägslinjer, som investeringar som antingen är avsedda för ”försvarsändamål” eller ”civila” ändamål. Om vi istället anammar principen om dual use-infrastruktur och ser på frågan ur ett bredare perspektiv så kan och bör en tillgång ha flera användningsområden. En sådan förändring skulle driva utvecklingen i snabbare takt och maximera fördelarna för hela landet.

Med dual use kan infrastruktur med en kritisk militär funktion vid eventuella konfliktsituationer även stärka samhället genom att användas för icke-militära ändamål i fredstid. Ett projekt för att bygga ut en hamn möjliggör framtida militär rörlighet samtidigt som exportflödet underlättas. En ny järnvägskorridor byggs för att skapa redundans och förbättra säkerheten samtidigt som den stödjer den lokala industrin.

I praktiken innebär det att vi slipper parallella investeringar. En investering för att stärka den nationella beredskapen – till exempel elektrifiering, logistikeffektivitet och nätverksresiliens – främjar också den ekonomiska konkurrenskraften. Och tvärtom.

Med dual use-perspektivet ses inte det nationella försvaret och ekonomisk tillväxt som två separata agendor som konkurrerar om resurserna. I stället stärker de varandra. Om en infrastrukturtillgång har flera samhälleliga syften blir den också enklare att rättfärdiga och motivera för andra aktörer och intressenter. Det kan dessutom leda till en bättre samverkan mellan offentlig planering och privata investeringar, omvandla rent affärsmässiga relationer mellan den offentliga och privata sektorn till långsiktiga samarbeten och stärka genomförandekapaciteten.

Ett nytt tillvägagångssätt som redan används

Det kan framstå som att det bara är ett ramverk som existerar i teorin, men det finns redan idag exempel som belyser värdet av dual use-infrastruktur för svenska järnvägar.

I norra Sverige har vi Malmbanan som förbinder stora gruvregioner i norr med den norska hamnen Narvik. Den enkelspåriga järnvägslinjen är drygt 440 kilometer lång, varav 398 kilometer på svenska sidan, och en viktig korridor för militär rörlighet i norra Skandinavien. Den utgör även en av de viktigaste godskorridorerna för järnmalmsexport från norra Sverige till världsmarknaderna. Trafikverket har meddelat att de kommer att genomföra betydande uppgraderingar av Malmbanan med upprustning och byte av räls, stationsförlängningar och mötesstationer. På så sätt löser de kapacitetsbegränsningar samtidigt som de åtgärdar strategiska sårbarheter och stärker den ekonomiska konkurrenskraften.

Även om Sydostlänken i södra Sverige endast är i planeringsstadiet är projektet ett bra exempel på hur samma infrastruktursatsning kan stärka både den militära rörligheten och förbättra industriernas förbindelser. Med 41 km uppgraderad järnvägslinje och 17 km nya spår kommer Sydostlänken att koppla samman en tågkorridor som sträcker sig genom hela landet med en kustbana, vilket skapar en direkt förbindelse mellan järnvägar och hamnar på Östersjön. För att få ut mesta möjliga av den statligt finansierade järnvägslinjens inverkan på regionens ekonomi har fem kommuner inlett ett unikt samarbete med varandra och med privata aktörer (bland annat Polar Structure) för att utveckla viktiga lokala järnvägstillgångar, till exempel ett triangelspår och en uppdaterad lokal rangerbangård.

Med ett dual use-perspektiv spelar det ingen roll om en specifik infrastruktur utvecklas enligt offentliga eller privata modeller. Det kommer sannolikt att krävas flera modeller för att Sverige ska nå de infrastrukturmål som utgår från Natos krav. Det viktiga är om man lyckas skapa faktisk genomförandekapacitet med tydlighet och balanserad risk. Det råder i alla fall ingen tvekan om att det pågår ett skifte i den svenska infrastrukturutvecklingen.

Genom att utveckla transportinfrastrukturen med principen om dual use kan Sverige se till att använda sig av förändringen för att möta utmaningarna som kommer med Natomedlemskapet och samtidigt ta tillvara på de positiva och varaktiga effekterna av den.